金融时报
记者：今年以来，我国多地发生各种自然灾害，给受灾地区农业生产和农户造成很大损失，作为重要保障措施之一的农业保险当前的发展状况如何？
张峭：我国政策性农业保险工作起步于2004年，2004年以来，尤其是2007年中央财政开始提供保费补贴以来，我国政策性农业保险工作获得了快速发展，在保费收入、承保险种、覆盖范围、保障能力等方面均取得了巨大的成就。
保费收入不断增加，成本险种已经覆盖了农、林、牧、副、渔业的各个方面。据保监会统计，2007年至2011年，5年来，农业保险共计向7000多万农户支付保险赔款超过400亿元，户均赔款近600元，占农村人均年收入的10%左右。2011年我国农业保险为1.69亿户次农户提供了6532亿元的风险保障，承保作物面积7.87亿亩，占全国播种面积的33%，部分省份如黑龙江农垦、安徽省等地已基本实现了近100%全覆盖，承保林木9.2亿亩，牲畜7.3亿头（羽）。
同时，也必须指出，我国农业保险工作还处在起步阶段，仍面临许多制度和技术层面的问题，如我国尚没有一个在国家层面上组织领导全国农业保险工作的机构，缺乏专门的法律法规规范和制度保障、风险评估区划等许多基础性工作亟待加强、全省一个费率的粗放模式亟待改进、农业保险产品单一等。
记者：长期以来，部分农户和一些地方政府对于农业保险的认识和推广积极性都很低，而且保险公司也视此为“鸡肋”，造成的原因有哪些？怎样逐步改变这种状况？
张峭：在2004年以前，我国农业保险走的是纯商业保险的路子，政府没有介入。在这个时期，由于农业风险具有系统性、风险预估的复杂性及巨灾的高发性，导致农业保险的赔付率居高不下，保险公司纷纷退出农业保险市场，此时，商业保险公司视农业保险为“鸡肋”，农民也因为无法承受高额保费而选择不购买农业保险。
近年来，农业保险以其既能有效分散转移农业生产风险，同时又属于“绿箱政策”的优点，得到了我国政府的高度重视，2004年起连续多年的一号文件都提出要大力发展农业保险工作。2007年我国开始了政策性农业保险的实验，中央财政开始提供农业保险保费补贴，同时地方政府给予配套补贴，目前各级政府的保费补贴比例一般都在70%以上，政府的财政支持大大调动了保险公司的积极性，目前各家财产保险公司都十分积极地开展农业保险业务，对于许多经营农业保险业务的财产保险公司来说，农业保险保费收入已成为其第二大保费收入来源。另外随着政府对农业保险补贴及宣传力度的加大，农民参与农业保险的积极性也在不断增加，参保率不断上升，参保农户由2008年的9000万户次增加到2011年的1.69亿户次。
日前国务院审议通过《农业保险条例（草案）》，明确了农业保险业务经营主体和经营规则，规定国家采取保险费补贴、税收优惠等措施支持发展农业保险，农业保险必将迎来快速发展。
记者：我国农业生产地域分散、组织化程度较低，定损精确度也普遍不高，如何根据各地实际制定出相对科学的定损机制，以提高农业保险的赔付效率？
张峭：与一般的财产保险不同，农业保险承保的保险标的为有生命的动植物体，即使作物生长过程中遭受了灾害损失，但后期的生长调节也对风险事件的最终损失水平具有重要影响，导致难以准确估计出作物损失程度。此外，在动植物生长的不同时期，风险事故发生造成的损失水平也不一样。因此，相比于一般的财产保险，农业保险的核灾定损工作要困难得多。事实上，如何科学、准确、快速地对风险事故发生后农业损失进行核灾定损，是农业保险发展中面临的一个重点和难点问题。
如何解决这一问题，我认为有两个思路可供借鉴，第一，开展多学科（农学、灾害学、农业经济学等）的联合攻关，研究不同作物不同时期灾害损失的评估方法和评估技术，为农业保险核灾定损的实际工作提供理论和技术支撑；第二，创新农业保险产品，如区域指数保险和天气指数保险。由于指数保险以某种客观“指数”（该指数与参保农户的实际产量水平无关）作为是否进行保险赔付及赔付多少的计算依据，所以解决了农民与保险公司在定损上的矛盾和不一致，较好地解决了传统农业保险产品核灾定损困难的问题。
记者：目前我国农业保险涉及的产品和服务还不够丰富，或者说还不能覆盖农业生产的主要环节，农业保险创新需如何跟进？
张峭：我国农民数量众多，收入水平各异，地域分布广阔，这些特点决定了我国农业保险产品应该是丰富多样的。而目前，我国各地的农业保险产品基本是传统的多灾害单产保险（类似美国的MPCI），且农业保险的具体条款要素也缺乏弹性，无法满足农民多样化的农业保险需求，需要我们加强农业保险产品的开发和创新。加强农业保险产品创新需要从以下几个方面入手：
完善我国农业保险的组织管理体系。农业保险具有很强的外部性，无论采用何种农业保险运行模式，国家财政及政策支持都是农业保险顺利健康发展的必要条件之一。从国外经验看，无论是美国、加拿大，还是欧洲、日本和印度，这些国家的农业保险无一例外的都有一个专门政府机构或部门负责组织管理。需要指出的是，农业保险的组织管理和具体运营是可以分开的，如美国农业保险法规条例的制定、产品研发、补贴标准制定等工作都是由美国农业部风险管理局负责，而农业保险业务主要是通过商业保险公司来运营操作的。我国至今仍没有一个全国层面协调管理农业保险工作的专门政府机构，制约了我国农业保险产品创新、制度完善及可持续发展。
强化农业生产风险评估等基础性工作。农业生产风险评估是农业保险费率厘定的前提和基础，也是保险产品设计的一个重要参考依据，但我国农业生产风险评估及区划工作却严重滞后，风险评估及区划工作的滞后不仅加大了农业保险实践中的逆选择和道德风险问题，同时也制约了农业保险产品的开发，因此，要丰富和开发农业保险产品，需要弥补我们在相关基础工作上的不足，加强农业生产风险的评估及区划工作。
记者：任何事物的发展都需要一个基本制度作为运行的框架或执行的保障，4月份发布的《农业保险条例（征求意见稿）》虽在制度层面有很强的指导作用，但具体细节方面仍在探索。您认为这种探索应重点放在哪些方面？
张峭：今年4月份国务院法制办发布了由保监会起草的《农业保险条例（征求意见稿）》，这是我国农业保险实践中的一个重要进展，具有十分重要的意义。尽管如此，该条例（征求意见稿）仍有一些基本和重要问题需要商榷。
我认为，农业保险条例的功能或制定农业保险条例的目的，就在于以法律法规的形式勾勒出我国农业保险的未来发展方向和总体框架，对我国农业保险性质及定位、组织及运行模式、各参与主体权责等关键问题给予明确界定。因此，今后还需要进一步研究明确如下几个重要问题：
农业保险的性质及定位。经过国内外数十年的理论和实践，国内外农业保险业界和学界基本认识统一，认为农业保险具有很强的正外部性，其发展需要政府的参与和支持，因此，将农业保险界定为政策性农业保险能够体现农业保险性质和特点，而不应该将农业保险界定为商业保险。此外，从国外经验来看，各国都是将农业保险作为农业保护和支持政策的一个重要组成部分，同样，我国也应该将农业保险定位于国家农业政策体系中的重要内容，农业保险条例应是农业法的配套法规。
农业保险的组织体系。强有力的领导是任何工作顺利开展的组织保障，该条例（征求意见稿）没有提出一个明确的农业保险组织框架体系和专门政府管理机构，我认为这一问题需要得到解决，以杜绝实践中“九龙治水、互相推诿”的可能性。我们可以借鉴国外经验，由国务院授权一个部委或专门成立一个办事机构负责协调和管理全国农业保险工作，工作重点应该放在规划制度制定、保费补贴管理、农业风险评估、保险产品研发审核等方面，至于农业保险的具体经营，经营主体应该多元化，只要他们遵守农业保险法规条例，商业保险公司、专业保险公司、行业协会的互助保险或地方政府的国有农业保险公司均可参与开展农业保险业务。
相关主体的权责规范。在实际工作中，各级政府（中央、省、市县、乡镇），保险公司、村民自治组织、农民都会参与到农业保险工作中。各主体权责及行为权限有哪些？如何界定和区分？条例应该对这些方面给予清晰的规定和回答，制定出明确的原则，以保障农业保险实际工作运行规范守法。 |
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